用户需求书

珠海市自然资源局珠海市海岛保护与利用规划采购项目

用户需求书

 

一、背景情况

海岛作为海洋的重要组成部分，对其开展科学合理的保护与管理对于推进海洋强国建设步伐、加快海洋经济发展都具有重要的意义。珠海市海岛数量较多，位居全省第三，在珠海市海洋经济发展中扮演着十分重要的角色，与珠海市的发展格局密切相连。现行的《广东省海岛保护规划（2011—2020年）》（以下简称《省海岛保护规划》）涉珠海市海岛保护规划内容均以上世纪90年代的海岛调查资料为基础，无论是海岛数量统计还是海岛现状、功能定位等，已不完全适用于我市目前的岛情。因此，需要编制《珠海市海岛保护与利用规划》来指引海岛的保护与利用管理。

海岛保护规划是《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称“《海岛保护法》”）规定的基本制度之一，是从事海岛保护、利用活动的依据。编制符合目前岛情和海岛保护、利用与管理需求的《珠海市海岛保护与利用规划》是遵循《海岛保护法》的具体举措，是执行《珠海经济特区海域海岛保护条例》关于规划管理要求的具体工作，为珠海市海岛保护与利用管理提供依据。同时，为进一步落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的“促进滨海旅游业高品质发展，加快‘海洋－海岛－海岸’旅游立体开发，完善滨海旅游基础设施与公共服务体系。探索以旅游等服务业为主导功能的无居民海岛整岛开发方式”要求，服务于粤港澳大湾区建设，及适应当前国家生态文明建设、自然资源管理“两统一”的新形势和新局面，推动珠海市海岛有效保护和良好发展，并做好与正在编制的珠海市国民经济与社会发展“十四五”规划、珠海市国土空间总体规划（2020—2035年）等规划的衔接，珠海市自然资源局特组织编制《珠海市海岛保护与利用规划》，加强对全市海岛保护与利用的统筹管理。

二、立项意义

（一）进一步摸清珠海市海岛本底情况

海岛数量、面积、区位，海岛资源环境现状、利用状况、社会经济发展情况等基础信息的掌握程度，对于了解海岛基本情况、海岛利用方向、海岛生态保护等方面起着基础性、关键性的作用，是了解海岛的关键。以已开展的海岛调查资料为基础，补充未调查海岛和重点无居民海岛调查，充分挖掘和整理资料信息，反映珠海市海岛的自然资源和社会经济发展的本底情况，摸清海岛保护和利用现状，为制定海岛相关管理制度政策提供研究基础，为珠海市海岛保护、利用和管理提供参考。

（二）为珠海市国土空间规划提供重要支撑

国土空间规划是空间发展的指南，也是各类资源保护利用活动的基本依据。珠海市是海岛大市，海岛作为重要的自然资源和空间资源，是拓展“蓝色经济”的重要支点和海洋生态文明建设的重要平台，对海岛的保护和利用做出的规划和管控将是国土空间规划的重要组成部分，也将是珠海市国土空间规划的重要支撑。

（三）对推动珠海市海洋产业发展具有重要意义

海岛作为海陆兼备的海上国土，拥有十分丰富的资源，具备独特的产业发展基础条件，珠海市海岛旅游、能源开发、港口运输、仓储、渔业等产业都已初具规模，海岛经济已逐步成为国民经济和海洋经济关注的焦点，海岛保护与利用相协调，是海岛及海洋产业可持续发展的重点，科学制定海岛保护与利用规划是海岛经济产业发展的重要环节。

（四）为明确海岛利用时序和近期工作重点提供直接依据

本项目将梳理规划近期、中期、远期珠海市海岛保护和利用的重点，明确海岛利用时序和近期重大工程，为国民经济和社会发展“十四五”规划、海洋经济发展“十四五”规划提供数据支撑，为指导近期海岛生态保护、利用和整治修复活动提供依据。

三、项目依据

（一）法律法规

1.《中华人民共和国海岛保护法》（2010年起施行）；

2.《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年起施行）；

3.《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年起施行，2017年修改）；

4.《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》（1996年）；

5. 《珠海经济特区海域海岛保护条例》，2019年5月1日起施行；

6.《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》，2019年5月1日起施行。

（二）相关规划和区划

1.《粤港澳大湾区发展规划纲要》（中共中央国务院，2019年2月18日）；

2.《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年5月23日）；

3.《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》（中央全面深化改革领导小组第三十五次会议通过，2017年5月23日）；

4.《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）；

5.《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（2019年6月2日）；

6.《国家海洋局关于印发<无居民海岛开发利用审批办法>的通知》（国海发〔2016〕25号）；

7.《国家海洋局关于印发〈海岛整治修复项目管理暂行办法〉和〈海岛整治修复项目验收暂行办法〉的通知》（国海办字〔2013〕686号）；

8.《全国海岛保护规划》（国海发〔2012〕22号）；

9.《全国海岛保护工作“十三五”规划》（国海岛字〔2016〕691号）；

10.《全国生态岛礁工程“十三五”规划》（国海岛字〔2016〕440号）；

11.《国家海洋局关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》（国海发〔2016〕4号）；

12.《广东省海岛保护规划（2011—2020年）》；

13.《广东省海洋生态红线》；

14.《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》；

15.《广东省人民政府办公厅关于推动我省海域和无居民海岛使用“放管服”改革工作的意见》；

16.《广东省海洋功能区划（2011-2020年）》；

17.《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》；

18.《广东省海岛旅游发展总体规划（2017-2030年）》。

（三）技术标准与规范

1.《关于编制省级海岛保护规划的若干意见》；

2.《省级海岛保护规划编制技术导则（试行）》；

3.《国家海洋局关于建立海岛保护名录制度的意见》（征求意见稿）；

4.《国家海洋局关于进一步推进生态岛礁工程实施的指导意见》；

5.《生态岛礁工程建设指南》；

6.《市县国土空间规划分区与用途分类指南》（试行，送审稿）；

7.《海岛保护与利用标准体系》（HY/T 265—2018）。

四、项目目标

进一步摸清珠海市海岛基本属性、资源环境状况、保护与利用现状等本底情况，分析海岛区位条件和资源禀赋，研究海岛保护与利用对珠海市经济发展的作用，提出规划期内珠海市海岛保护与利用的总体思路，明确海岛的主导功能定位，研究珠海海岛产业联动发展的总体思路，提出珠海市需要重点保护、重点利用及重点整治修复的海岛名录，对重点保护类海岛明确其保护对象，提出针对性的保护要求和措施；对重点利用类海岛，以保护性开发为前提，提出其发展定位和方向，为其单岛规划编制提供指引；对重点整治修复类海岛，根据海岛的保护或利用方向，提出整治修复对策。通过研究，总结珠海市海岛保护利用的区域总体格局，从而为珠海市海岛保护与利用管理提供依据和支持，进一步推动珠海市海岛有效保护和持续发展。

规划重点解决问题：

1. 提出海岛保护与利用总体格局；

2. 掌握海岛保护利用现状；

3. 确定各海岛的主导功能定位；

4. 明确重点利用海岛的发展指引和利用时序；

5. 提出重点保护海岛的保护对象及保护要求；

6. 明确整治修复海岛的修复策略；

7. 提出海岛产业联动发展策略；

8. 海岛岸线分类及管控措施。

五、规划范围与期限

规划范围：珠海市全部海岛。

规划期限：2021-2035年，近期为2025年，末期为2035年，远景展望至2050年。

六、项目方案

（一）工作内容

本次项目的主要工作内容包括专题研究和规划主成果编制。

1.专题研究

（1）珠海市海岛保护与利用现状分析

研究目的:摸清珠海市262个海岛具体位置、海岛面积大小、海岛岸线类型、海岛保护情况、海岛使用功能、海岛产业发展、海岛基础设施建设等现状海岛保护与利用情况，分析海岛保护利用面临形势和存在问题，为确定海岛主导功能定位和重大工程项目提供数据支撑。

研究内容：利用卫星遥感、航空遥感、无人机和地理信息系统，结合现场踏勘等多种技术手段，进行数据分析处理，获取珠海市262个海岛岸线、面积、保护与利用现状信息（统一使用2000大地坐标系），并对重点开发的海岛进行现场测量验证，分析海岛保护与利用现状总体情况和存在问题。结合珠海市海岛保护与利用现状总体情况和存在问题分析，研究在当前粤港澳大湾区协同发展和国土空间规划编制背景下，珠海海岛保护与利用的关注重点及未来发展形势。实施海岛岸线分类管理，结合海岛自然岸线现状情况，确定海岛自然岸线保有率。现状调查内容包括：我市海岛地形地貌、地质构造、周边海域水深情况、气象气候、海洋水文情况、海岛保护与利用、海岛自然资源、海洋生态状况等整体情况，以及262个海岛的地理坐标位置、海岛面积、海岛岸线长度、海岛岸线类型、海岛植被覆盖、植被类型、海岛保护与利用现状情况等情况，并提出海岛岸线分类管控要求；

重点利用的无居民海岛，需在上述调查信息的基础上进一步细化。

（2）珠海市海岛保护利用分类专题研究

研究目的：建立海岛承载力评估指标体系，定性与定量相结合，分析全市海岛承载力情况，从而对海岛进行分类，为进一步开展重点无居民海岛的发展方向和使用强度研究提供技术支撑。

研究内容：与珠海市国土空间总体规划、生态保护红线划定、自然保护地调整等充分衔接，按照国土空间规划双评价结果，识别生态保护极重要和重要的海岛及周边海域、具有潜在生态价值的海岛及周边海域；基于海岛自身资源环境禀赋、保护利用现状、珠海市海洋经济发展导向和趋势，基于海岛资源环境、保护利用现状以及相关规划要求，从上位规划定位、海岛区位基础、设施支撑条件、产业发展基础、资源环境特征、近期利用计划等方面建立评估指标，分析全市海岛承载力，研究划分严格保护海岛、限制利用海岛和可利用海岛 ，提出各类海岛名录。在此基础上，明确各类海岛的主导功能定位，并确定兼容功能，提出各类海岛保护利用的管控措施，保障海岛资源的有效保护和综合利用。

（3）重点无居民海岛使用强度专题研究

研究目的：立足科学合理利用重点利用海岛，以控制海岛使用强度、保护海岛生态环境为前提，制定具体的控制指标要求，为珠海市无居民海岛的单岛保护与利用规划编制提供指引。

研究内容：在海岛承载力分析和功能分类基础上，对规划期内拟纳入利用计划的重点无居民海岛进行使用强度研究。从环境容量、资源供给、基础设施保障、人类社会影响等角度，综合考虑海岛自然岸线、山体和植被、水资源、自然保护区、潮间带及周边海域生态环境的保护与修复要求，结合海岛利用方向，从定性、定量两方面研究制定规划期内珠海市重点利用无居民海岛的使用强度指标。借鉴国内外海岛保护先进管理经验，结合珠海市海岛利用实际，研究确定规划期内不同功能类型的重点利用海岛的使用强度指标的各项参考值，划定海岛可利用范围和自然保有岸线，并提出针对性管控措施。

（4）海岛产业联动发展专题研究

研究目的：在确定海岛主导功能定位的基础上，结合珠海市海岛发展需求，以重点海洋产业为导向，以产业链发展及资源互补为原则，以岛群联动发展为理念，推进珠海市海岛现有产业和资源整合，联动构成珠海市海洋经济发展的重要组成部分。

研究内容：以海岛主导功能定位为基础，结合珠海市海洋经济发展思路和相关上位规划的宏观要求，综合考虑海岛的区位特点、资源特色及社会经济发展基础等条件，分析可利用重点海岛的产业发展方向，明确主导产业和产业发展负面清单，从海岛与陆域联动、无居民海岛与有居民海岛联动、重点海岛间产业关联分析等角度，提出海岛产业跳岛使用和联动发展的方向、重点及发展策略，初步提出海岛产业布局规划设想。

（5）海岛保护与利用管理机制专题研究

研究目的：以现行的海岛管理政策法规为基础，对现有的管理机制进行研究，提出新形势下的海岛管理策略，为规划的实施管理提供参考依据。

研究内容：梳理现行海岛管理、海洋环境保护等法律法规和部门规章，研究对接国土空间规划管理模式及管控要求的现有法律法规和部门规章的修改建议，提出海岛保护与利用相关规划的制定、调整、编制与审批、监督检查等方面制度的制定方向。初步探索全省无居民海岛出让管理流程及珠海市无居民海岛的管理办法，通过调研、座谈了解珠海市无居民海岛保护及利用管理现状、问题及困惑，提出珠海市海岛保护与利用管理机制建设的相关对策建议。

2.规划主成果编制

（1）海岛保护利用现状与存在问题梳理

以海岛保护与利用现状分析专题为基础，明确珠海市的海岛数量、面积、区位条件、海岛陆域的自然资源种类及其分布、海岛周边海域生态环境和用海现状、单岛规划编制情况、现有基础设施建设及经济社会现状等利用情况、海岛保护现状，以及岛体陆域受损状况和整治修复工程开展情况等，掌握珠海市海岛整体和个体的基本情况。分类选取典型无居民海岛进行重点调查，通过资料解读、实地调查、座谈走访、航拍影像分析及遥感影像判读等相结合的技术方法，分析研究典型海岛的陆域及周边海域自然资源禀赋、保护与利用现状、重点工程建设实施情况等，梳理当前海岛保护利用工作面临的主要问题，研究在当前粤港澳大湾区协同发展和国土空间规划编制背景下，珠海海岛保护与利用的关注重点及未来发展形势。

（2）海岛保护利用目标制定

结合国家海洋强国战略、《粤港澳大湾区发展规划纲要》及相关上位规划提出的要求，以“保护优先、合理利用、有序建设”为原则，提出规划期内珠海市海岛保护利用的目标，构建规划期末的目标指标体系。

（3）海岛保护利用分类与功能定位规划

在《全国海岛保护规划》、《广东省海岛保护规划》等上位规划依据的基础上，结合珠海市海岛资源环境特点和海岛承载力评估研究，对珠海市海岛进行分类，提出可利用、限制利用、严格保护的海岛名录。在此基础上，依据珠海市海岛资源环境特点，按照海岛的战略发展与区位重要性、资源特异性、生态脆弱性、交通可达性、可利用水资源及生态重要性等实际条件，明确珠海市海岛的主导功能定位，并确定兼容功能，提出各类海岛保护利用的管控措施，保障海岛资源的有效保护和综合利用。

（4）珠海市海岛保护与利用总体格局构建

结合地理区位、海岛保护与利用现状以及发展需求，在明确海岛功能定位的基础上，构建珠海市海岛保护与利用总体格局；并对各片区或海岛岛群提出具体的功能定位及保护利用方向。

（5）珠海市海岛产业联动发展分析

深化岛群概念，研究借鉴马尔代夫、海南等国内外海岛经济发展模式经验，结合珠海海岛分布特点、海岛文化特征、所在区域社会经济发展状况及规划期内海岛重点发展方向和内容，紧抓粤港澳大湾区建设契机，以横琴岛圈、高栏岛圈、万山群岛为研究重点，依托岛群各自优势，错位发展，提出珠海市海岛与陆域联动、无居民海岛与有居民海岛联动、主要海岛间产业联动和跳岛使用的思路。

（6）珠海市海岛利用支撑体系分析

基于海岛规划功能定位与海岛产业联动发展要求，对支撑重点海岛利用的重大交通基础设施、市政供应设施、重大公共服务设施和综合防灾等进行分析，提出重大支撑设施建设和空间布局要求。

（7）重点海岛发展指引与空间布局分析

根据海岛区位优势、本底条件、功能定位及发展时序的要求，筛选提出规划期内重点利用类海岛、重点保护类海岛和重点整治修复类海岛。对重点海岛，以“一岛一策”为目标，提出海岛保护、修复与利用管控措施。对重点利用类海岛，在海岛承载力研究和使用强度分析的基础上，以保护海岛生态环境为前提，明确海岛发展重点和使用容量，划定可利用范围和保有自然岸线，提出海岛在区域发展格局下的总体发展方向、近期利用重点和远期发展设想。对重点保护类海岛，明确海岛的主要保护对象及保护需求，按照保护对象分类提出海岛保护的主要措施。对重点整治修复类海岛，提出整治修复工程的原则及空间布局。

（8）近期重大工程与重点项目

明确海岛利用时序和建设重点，提出规划近期（2025年）重点利用和整治修复的海岛名录，梳理近期重大工程和重点项目库，为近期工作的组织实施提供指引。

（二）规划成果

规划成果主要包括专题研究报告、规划文本及规划编制说明、规划图件、海岛登记表和海岛图集，其中规划文本、图件和海岛登记表为报批材料，专题研究报告、规划编制说明、海岛图集为辅助材料。

1.专题研究报告

专题研究报告包括珠海市海岛保护与利用现状分析、珠海市海岛保护利用分类研究、珠海重点无居民海岛使用强度、珠海市海岛产业联动发展、珠海市海岛保护与利用管理机制五个专题的研究报告。

2.规划文本

规划文本建议包含以下章节内容，最终研究框架将依据国家、省、市的最新政策文件要求进行优化调整。

（1）规划背景

包括相关政策及背景梳理，规划目标，规划编制依据，规划范围与期限等章节。

（2）珠海市海岛保护利用现状与形势

包括珠海市海岛区位条件、海岛数量及分布特征、海岛自然资源特征、海岛保护与利用现状、海岛岸线类型、海岛保护利用现存问题、海岛保护利用面临的形势等章节。

（3）规划原则、目标与指标体系

包括规划基本原则、规划目标、规划指标体系等章节。

（4）珠海市海岛保护利用分类与功能定位

包括海岛综合承载力评估和海岛保护利用分类、海岛主导功能定位等章节。

（5）珠海市海岛保护利用总体格局规划

包括海岛保护与利用总体空间布局、各片区岛群发展定位与保护利用方向规划等章节。

（6）珠海市海岛产业联动发展规划

包括海岛产业功能定位、海岛产业空间布局规划、海岛产业联动使用规划等章节。

（7）珠海市海岛利用支撑体系规划

包括重大交通基础设施规划、重大市政基础设施规划、重大公共服务设施规划、海岛综合防灾减灾规划等章节。

（8）珠海市重点海岛空间布局与发展指引

包括重点利用类、重点保护类海岛、重点整治修复类海岛发展指引与空间布局等章节。其中，重点利用类海岛发展指引与空间布局包括海岛发展方向、海岛利用管控要求、海岛近远期发展重点等章节；重点保护类海岛发展指引与空间布局包括海岛保护对象、海岛保护措施规划等章节；重点整治修复类海岛发展指引与空间布局包括海岛资源环境受损现状、整治修复工程的原则及空间布局。

（9）珠海市海岛岸线分类管控

包括海岛岸线的分类（严格保护岸线、限制利用岸线、可利用岸线）及管控要求章节。

（10）近期重大工程与重点项目规划

包括海岛利用时序规划、近期重点利用海岛名录、近期重大工程与重点项目规划等章节。

（11）实施和保障措施

包括海岛实施保障措施和海岛保护与利用管理机制建设等章节。

3.海岛登记表

明确珠海市所有海岛名称、地理位置、岸线长度、面积、保护利用现状、功能定位、管控要求、保护和利用方向、重点工程等。

4.规划图件

建议包括以下图纸，最终图纸目录将根据规划成果进行优化：

珠海市海岛分布示意图

珠海市海岛保护与利用现状示意图

珠海市海岛保护与利用分类示意图

珠海市海岛保护与利用总体空间格局规划图

珠海市重点利用类海岛空间布局规划图

珠海市重点整治修复类海岛空间布局规划图

珠海市重点保护类海岛空间布局规划图

珠海市海岛产业联动发展分布示意图

珠海市海岛重大支撑设施规划图

珠海市海岛保护与利用近期重大工程规划图等

5.海岛图集

结合海岛登记表，编制所有海岛图集，一岛一图（图件表现形式后面根据实际情况再细化），明确海岛岸线类型、岸线分类管理、保护利用现状、重大工程布局等信息。

6.规划编制说明

主要阐述规划任务来源、规划编制过程、技术路线、确定规划结果的过程和依据等内容。

七、组织方式

组织编制单位为珠海市自然资源局，明确该项工作的总体要求，指导该项工作的开展，协助联系调研和资料收集，监督工作进度，验收规划编制成果。

成立规划编制工作领导小组，统筹推进规划编制工作，研究审议规划编制重要工作，协调解决工作中遇到的重大问题，领导小组办公室设海洋规划与经济科。

建立规划编制技术团队，按程序通过公开招标具有海岛规划编制经验、科研技术实力雄厚的技术单位联合承担具体编制工作。

形成多方联动工作机制，一是成立规划咨询专家小组，二是建立市区工作联络小组。

八、进度设想

（一）前期准备阶段（2020年9~11月）

1. 制定工作方案，明确技术路线

制定具体的工作技术方案，从工作具体内容、重难点问题分析、具体技术思路、工作进度安排等方面形成详细的技术方案，以推动工作有序进行。组织专家对规划思路、重点内容、规划大纲等内容进行研讨。

2.文献资料收集及梳理

收集国内有关政策文件资料、国内海岛产业发展和技术发展情况资料；收集珠海市相关规划材料、海岛产业技术研发情况、重点海岛管理模式、未来发展设想等资料。

3. 座谈走访、实地调研

开展省外调研，对在海岛保护规划、海岛保护管理立法等方面具有先进经验的省份进行调研学习，吸收成功的经验与方法；走访有关部门，收集有关规划材料、海岛利用重点项目（包括已完成的项目、在建项目、规划项目）基础资料、海岛资源环境现状以及利用现状及未来发展需求相关材料。对筛选的重点调查海岛进行实地调研。

4. 珠海市海岛基本概况梳理阶段

对已有规划中关于珠海市海岛的内容及实地调研后形成的资料成果进行梳理。形成珠海市海岛基本情况、海岛利用需求的相关材料。

（二）专题研究阶段（2020年12~2021年3月）

开展262个海岛保护与利用现状、海岛保护利用分类、重点无居民海岛使用强度研究、海岛产业联动发展、海岛保护与利用管理机制5个相关专题室内研究及报告编制工作。

（三）征求意见形成评审稿阶段（2021年4~9月）

邀请专家对规划初步成果进行把关，并根据专家咨询意见修改完善，形成规划征求意见稿，征求征求有关部门的意见，对有关内容进行修改完善，形成评审稿。

（四）评审和成果完成阶段（2021年12月底前）

组织专家召开成果评审会。会后根据评审会有关领导和专家的意见修改完善后，形成最终成果。